La natura delle Federazioni sportive

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è tornato a esprimersi, con il parere formulato in funzione consultiva lo scorso 11 gennaio, sulla qualificazione della natura delle Federazioni Sportive Nazionali come enti privati oppure organismi di diritto pubblico, con tutte le conseguenze delle due diverse attribuzioni.

La questione, che sembrava, in un primo momento, essere stata definitivamente superata con l’approvazione del decreto Melandri (d.lgs. 242/1999), il quale riconosceva solamente al Coni la personalità giuridica di diritto pubblico (art. 2), mentre per tutte le Federazioni era conferita la natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato (art. 15, comma 2), si è invece riproposta di recente.

Sulla materia si è infatti espressa anche la Corte di Giustizia dell’UE, alla quale è stata rimessa questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE sollevata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con l’ordinanza n. 1006 del 12 febbraio 2019, avente ad oggetto la qualificazione e la definizione di organismo di diritto pubblico della Federazione sportiva, con la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo anziché quello ordinario e l’applicazione della disciplina prevista nel Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016, in attesa del nuovo che verrà introdotto in futuro). Il giudice europeo si è pronunciato con la sentenza del 3 febbraio 2021, nelle cause riunite C-155/19 e C-156/19 e così il giudice italiano ha recepito, nella sentenza del C.d.S. n. 5348/2021, riconoscendo l’applicabilità della normativa qualora siano presenti, cumulativamente, gli elementi oggettivi per cui: il soggetto sia dotato di personalità giuridica, sia sottoposto ad influenza pubblica dominante e sia istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.

Il giudice di secondo grado ha perciò riscontrato il difetto della sussistenza del secondo requisito, valutando che il Coni non ha poteri nei confronti della Federazione, tali da imporre regole di gestione dettagliate e pervasive, specialmente nel caso in cui risulti non operativo il principio del finanziamento pubblico maggioritario tra le fonti di sostentamento dell’ente. Nemmeno può definirsi influenza il potere del Comitato olimpico di riconoscere le Federazioni ai fini sportivi, nominare revisori dei conti, approvare gli statuti delle stesse o i loro bilanci consuntivi e di previsione annuali, residuando semplicemente un mero controllo indiretto sulle attività economiche svolte a livello federale, ovvero istituire il commissariamento, data l’assenza di un controllo che possa divenire permanente.

Alla luce di questi fattori, anche il giudice amministrativo ha negato la riconducibilità della Federazione sportiva alla categoria dei soggetti di diritto pubblico.

Alla medesima soluzione è giunta l’ANAC, la quale ha potuto affermare la propria posizione in due occasioni: la deliberazione n. 367 del 27 luglio 2022 e il parere n. 70 dell’11 gennaio 2023.

In quest’ultima circostanza, difatti, il Consiglio dell’Autorità si è pronunciato sul quesito posto in ordine alla possibilità di qualificare, ancora una volta, la Federazione sportiva quale organismo di diritto pubblico secondo l’art. 3, comma 1, lett. d) del codice degli appalti pubblici.

Sono sostanzialmente state ripercorse le motivazioni che hanno condotto la giurisprudenza amministrativa a prendere posizione sulla questione: i requisiti degli organismi di diritto pubblico (esigenze di interesse generale, personalità giuridica, finanziamento maggioritario dallo Stato o altri enti pubblici ovvero il loro controllo) e la loro sussistenza cumulativa.

Ad avviso dell’Autorità, l’interpretazione della nozione di organismo di diritto pubblico deve essere funzionale, essendo indifferente la forma di costituzione degli enti interessati e il loro carattere di diritto privato. Circa il requisito teleologico e quello della dominanza pubblica, infatti, l’organismo pubblicistico è destinato a soddisfare esigenze di interesse generale, pur operando in parte anche sul mercato, quando l’attività principale non si fondi su criteri di rendimento, efficacia e redditività, non assumendo i rischi dello svolgimento dell’impresa. Inoltre, la dominanza pubblica si può rivelare sotto differenti specie: finanziamento maggioritario, controllo di gestione, controllo della nomina dei componenti degli organi amministrativi, direzione o vigilanza maggioritaria da parte dello Stato o altri enti pubblici.

In particolare, l’ANAC si è soffermata proprio sul requisito della dominanza pubblica, sotto la forma del controllo di gestione, peraltro escluso sia dal giudice amministrativo sia da quello contabile (Corte dei Conti, n. 19/2020). È stato sottolineato che non si è riscontrata una forma di controllo penetrante nel potere di riconoscimento ai fini sportivi o in quello di adottare atti di indirizzo e istruzioni sull’esercizio delle singole attività sportive, rimanendo tale potere ad un livello di generalità e astrattezza tale da non consentire un intervento diretto e attivo nella gestione concreta, dunque non derivando alcuna influenza sulle decisioni in materia di appalti; nemmeno i poteri di approvare gli statuti federali né quelli di approvare il bilancio oppure di nominare i revisori dei conti consentono di ritenere la sussistenza del requisito In definitiva, è esercitata una mera forma di controllo indiretto che viene limitata al controllo del vincolo di destinazione della contribuzione pubblica, affinché sia finalizzata a promuovere lo sport giovanile e ad assicurare preparazione olimpica e attività di alto livello.

In merito alla funzione del finanziamento pubblico maggioritario, si è rilevato come il Coni non sia in grado di determinare l’importo delle quote per chi voglia praticare attività sportiva nella Federazione, in tal modo non si crea nessuno stato di stretta dipendenza e le quote rivestono natura assolutamente privatistica. Pertanto, dove il finanziamento pubblico alla Federazione si attesti in un apporto inferiore alla metà delle entrate complessive, non è possibile configurare un soggetto pubblicistico.

In definitiva, ANAC esclude che il Coni eserciti poteri nei confronti delle Federazioni nazionali che si traducano nell’imposizione di regole soverchianti l’autonomia interna delle stesse, restando tali poteri limitati ad un livello di generalità; le decisioni delle Federazioni sono allora una conseguenza della propria autonomia tecnica, organizzativa e gestionale.